原标题：对话白永秀：开发区必须被抑制的三大冲动
开发区在定位上都有各自的主导产业，高新区主导高新技术产业，经开区主导工业产业，以及各种专业园区，都有明确的分工。每个园区在产业申报时，定位都很明确，产业都很清晰，有其定位、战略、范围，没有重复建设，但在实际执行中，都发生了偏移。
编者按
目前陕西省级以上开发区（含省级）共42家，覆盖全省11个市区。开发区作为带动区域经济增长的重要载体，在促进全省开放型经济发展、优化产业结构、推动体制创新等方面发挥了重要作用，成为陕西省经济发展的重要增长极。本报今起开设“法治·开发区”版块，以法治视角高端介入，致力于观察开发区、建言开发区、引领开发区。
西安的开发区最早都是雄心勃勃奔着酿酒去的，但酿着酿着便把酒做成了醋，更让人意想不到的是还把醋做成了醋精，一样卖了个好价钱。意思是开发区开始都是打着产业引领的旗号，但最后大多变成了搞房地产开发，副业变成了主业还乐此不疲。
西安各个开发区都在搞物流，实际已沦为物流分拣仓库，创造的产值较少，产业层次也不高。造成这种情况的原因就是产业园区过多，供过于求。园区多了，定位很好，但招商困难，在一些县级开发区，空城的现象也不少见。
国家最早搞开发区是改革示范，由于政府行政效能落后，机构庞大，开发区建设有一种行政效能的改革示范引领作用。但在实际发展中，有时候反而被同化，开发区也打上了行政化的烙印。
4月以来，随着陕西自贸区的正式挂牌和更具重量级的雄安新区的公布，关于开发区的话题再次引起大众的关注。
排头兵、试验田、示范区，这些都曾经是开发区的固有标签，开发区的繁荣往往可以带动整个城市的兴盛，因此，对于开发区的发展，每一任领导都会高看一眼。
然而，任何一个新生事物的发展都不会是一帆风顺的，经过20年的发展，开发区在给地方经济作出重大贡献、重大探索、重大实践的同时，也面临着诸多的问题。比如数量过多、布局不合理、低水平重复建设、定位趋同、恶性竞争、创新不足等等。
今年2月发布的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，无疑就是对国内开发区已经暴露出来诸多问题的一种纠偏、规范和引导。
鉴于此，就开发区发展中遇到的问题及未来的发展走向，本报专访了陕西省区域经济研究会会长、陕西永秀经济管理研究院院长白永秀教授。
开发区土地原本是为了产业的发展，却搞了房地产
记者：前几年，有一位研究西安开发区的专家曾有一个比喻，西安的开发区最早都是雄心勃勃奔着酿酒去的，但酿着酿着便把酒做成了醋，更让人意想不到的是还把醋做成了醋精，一样卖了个好价钱。意思是开发区开始都是打着产业引领的旗号，但最后大多变成了搞房地产开发，副业变成了主业还乐此不疲。国务院办公厅这次关于开发区发文，专门强调要防止有些地方打着开发区建设的旗号，大量圈占土地大搞房地产开发，对此您怎么看？
白永秀：开发区热衷于搞房地产有三个原因。
首先，宏观上讲凡是被确定为开发区的地区是相对比较落后的地区。从理论上讲是一个“价值洼地”，土地价格比其他地区低，因此有炒地皮的前提，这是最根本的问题。例如西咸新区土地价格比高新区低很多，地皮有升值空间，这是开发区炒地皮的一个根本原因，普遍规律，不仅仅是西安，国内开发区大多如此。
其次，开发区上马之初大多会提一个口号，就是“产城融合”。我是批判“产城融合”的。“产城融合”的概念就是“产业+城市”，凡是搞产业园区都要变成城市，就是“产业+城市”。例如西安的一些开发区基本上就变成了城市，而不是一个园区，所以，“产城融合”的实质就是发展房地产，就是“产业+房地产”。高新、经开就是这种模式，曲江新区是“文物保护+房地产”模式。曲江新区是以文化产业命名，对遗址进行保护，其次进行外围开发，通过使土地升值，搞房地产业，这就是曲江模式，“文化遗址+文化遗址的开发+房地产”。因此，变成了哪里房地产发展得好，哪里的开发区就红火兴盛。而离西安较远的阎良航空基地，因地理条件和环境限制，房地产起不来，开发区也相应的就不是那么有影响和地位，这就是一种发展模式。
第三，政府对土地政策的管理和执行不到位也是因素之一。土地购买后，圈而不开发，土地的用途改变，开发区土地原本是为了产业的发展，却搞了房地产。从而在客观上造成许多人在开发区拿地不是为了发展产业，而是坐等升值。
记者：很显然，国家已经注意到了这种与开发区设立初衷背离的畸形模式，并进行了相应的规范，在您看来，这种发展模式怎么破除？
白永秀：首先，这种局面会逐渐改变。随着土地政策的宽松，土地逐渐市场化，“价格洼地”在市场中所占比重会越来越小，土地的差价会逐渐拉平。
其次，开发区发展模式在转变。“十三五”期间，就是产业模式发展转变阶段。个人认为“产城融合”这种发展模式会逐步退出历史舞台，之所以“产城融合”会退出历史舞台，是因为房地产过剩，真正会出现产业园区和城市建设分开的局面。产业园区就是产业园区，居住区就是居住区。用专业园区的发展模式代替“产城融合”的模式。
第三，国家对土地政策监管力度会逐步加大，对土地圈而不用、坐等升值的机会将越来越少。国家会加大惩治力度，加大对违规占地、非法占地、土地圈而不用的打击力度，但这种模式留下的弊病就是当有些开发区想要转型的时候，已经无地可用，转型的空间更小，成本更大。
开发区各个园区之间重复建设严重，形成同质化
记者：这次国务院《若干意见》关于开发区的功能定位提的第一条就是开发区要坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台。但开发区只见楼房不见产业的现象并不少见，另外也有一些开发区定位模糊，在企业引进方面以资本密集型和产出成果见效快的大项目为主，导致产业结构趋同现象严重。拼产业还是拼产值成为了许多开发区自己都跳不出去的怪圈。您怎么看？
白永秀：开发区称为开发区，都有各自的主导产业。高新区主导高新技术产业，经开区主导工业产业，以及各种专业园区，都有明确的分工。每个园区产业申报时，其定位都很明确，产业分类，主导产业都很清晰，有其定位、战略、范围，没有重复建设，在规划建设中是清楚的。但在实际执行中，都发生了偏移，出现了三个问题。
首先，开发区都偏离了产业发展方向，以最盈利的房地产业为主导发展。在国家投入大量的资金把基础设施建设起来之后，首先不是产业的聚集和引导，而是房地产业的上马和发展。
其次，开发区偏离了产业主导点。开发区产业多点发展，各个园区之间重复建设严重，形成同质化。由原本的高新技术区就是高新技术、工业产业区就是工业产业、国际港务区就是国际贸易，变成了各个开发区产业发展相同。比如高新区有医疗产业园区，草滩也搞医疗产业园区，某医疗企业在各个园区都建有医疗产业园区，从而出现完整的产业链被割断的局面，这种重复建设造成了一定程度的浪费。
第三，为了追求GDP的增长，脱离了原来的定位。开发区存在什么都搞，而且产业层次较低的现象，使原本要高端的产业定位变得不高。诸如目前智能化产业所占比重非常小，开发区为了追求现有的利益，加快过程发展的步伐，同时上马多个项目盲目发展。例如，西安各个开发区都在搞物流，实际已沦为物流分拣仓库，创造的产值较少，产业层次也不高。造成这种情况的原因就是产业园区过多，供过于求。园区多了，定位很好，但招商困难，在一些县级开发区，空城的现象也不少见。
要改变这样的局面，就必须进行产业园区的转型升级，从而淘汰一批园区，使每一个产业园区都有明确的产业定位。我已经感觉到在经济新常态下，许多新开发区无法发展下去，尤其是一些县级开发区已出现名存实亡的局面。随着产业园区的转型升级，一批会被淘汰，一批会更加专业化，这是发展的大趋势。产业园区的发展要整合资源，明确职能划分，统一规划，严格审批，建议要有第三方平台。由第三方平台把企业园区的定义明确化，这样才能有主导产业。
开发区要科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展。
开发区本意在改革示范，但也打上了行政化的烙印
记者：开发区最主要的功能其实是先行先试、提升效能、探索一种新的经济发展和行政管理的模式，示范引领是开发区设立的应有之意。如今，开发区的数量越来越多，在今后的发展中，您觉得开发区的示范引领应该主要体现在哪些方面？
白永秀：国家批准各类开发区，都要经过严格的申报，开发区都有引领作用。引领作用实际上有几个方面。
首先，产业引领。开发区是一个集聚区，通过集聚来引领。比如汽车企业、医疗企业，各处建厂，没有一个规模，没有一个集中的地方，现在通过产业园区把相同产业集聚在一起，通过竞争，提高技术水平。产业引领就是引领产业发展方向，通过产业园区把企业集聚起来，把品牌做大，互相竞争、互相补充、促进产业发展。
其次，是行政新机制的引领。国家最早搞开发区是改革示范，由于政府行政效能落后，机构庞大，开发区建设有一种行政效能的改革示范引领作用。但在实际发展中，有时候反而被同化，开发区也打上了行政化的浓重烙印。
今后，开发区的管理其实可以借鉴东南沿海采取完全公司化方式。一个园区就是一个公司，由公司来负责园区的投资、建设、运营管理，不成立管委会，和政府分开。这种模式类似于一个商业综合体，由企业来管理，把客户容纳其中。集团企业只提供物业服务、基础设施服务，然后招商进来，这是一种发展方式。
第三是城市运营示范引领作用。城市运营管理示范就是开发区不需要行政管理的模式，引入第三方服务，园区通过企业来运行。目前陕西四个镇级市，正在进行管理新模式的研讨。其中有些就考虑引进第三方公司来负责城市的环卫、绿化、建设、投资、服务、医疗等，从而减少政府编制，这是政府运营的示范。
就在今年，陕西省政府新批复了3个开发区，分别是咸阳经开区、大荔经开区、汉中航空经开区。同时据权威数据统计，陕西省开发区在全省综合贡献和发达地区相比，有接近一半的差距，这说明开发区还有广阔的发展空间，发展潜力巨大。
不管是国家文件还是地方政策，都对开发区的发展寄予厚望，但只有深化改革才能焕发开发区体制机制活力，实现开发区的二次创业。正如白永秀教授所说，开发区的发展首先要抑制住土地、政绩和行政化的三大冲动，才有可能得到机制体制的创新释放，为开发区的发展带来更大的活力。
开发区，风正好扬帆，但前路任重而道远。西部法制报记者贺小巍见习记者康嘉
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